Die Dublin III-Verordnung

Seit 1990 in Kraft, aber höchst umstritten: eigentlich soll das Dublin-Verfahren zweifelsfrei regeln, welches europäische Land für die Prüfung von Asylverfahren zuständig ist. Eigentlich. Spätestens seit der Flüchtlingskrise 2015 zeigt sich: das System ist kurzsichtig und schwach.

Das erste europaweite Übereinkommen wurde 1990 in Dublin unterzeichnet, daher auch der Name. Seit 2014 gilt, nach einigen Adaptierungen, Dublin III in allen EU-Mitgliedstaaten sowie in Norwegen, Liechtenstein, Island und der Schweiz. Die Verordnung regelt, wer für die Durchführung von Asylverfahren zuständig ist. Jenes Land nämlich, das von Asylwerber*innen als Erstes betreten wird. Oder das ihnen Einreise-Visa erteilt hat. Dabei gilt: Betroffene müssen — etwa durch die Abnahme von Fingerabdrücken — erkennungsdienstlich registriert werden. Zuständig für die Durchführung sind jeweils eigene Behörden, in Deutschland etwa das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, kurz BAMF.

Die Verordnung ist im Prinzip völlig klar: “one state only” und “no refugees in orbit”

Ein Land also ist zuständig für Asylverfahren, und nur dieses. So soll verhindert werden, dass Geflüchtete unregistriert quer durch Europa ziehen. Da Deutschland — oder Österreich — in der Mitte des Kontinents liegen, wären sie damit eigentlich aus dem Schneider. Allerdings: der weitgehend unkontrollierte Flüchtlings-Strom von Süden nach Norden hat die Verordnung im Sommer und Herbst 2015, obwohl technisch in Kraft, faktisch ad absurdum geführt.

Weniger bekannt ist, dass über die Dublin-Verordnung auch Familienzusammenführungen möglich sind, die sich allerdings von Zusammenführungen nach dem deutschen Aufenthaltsgesetz unterscheiden. Dublin kann Familien vereinigen, die in unterschiedlichen europäischen Ländern untergebracht sind. Mithilfe des deutschen Aufenthaltsgesetzes wiederum können Familienmitglieder auch aus ihren Heimatländern nachkommen.

Flüchtlinge auf dem Weg nach Deutschland über die Balkanroute. Foto: Shutterstock

Schauen wir uns das Dublin-System genauer an. Und gehen dabei zur Veranschaulichung von folgendem Fall aus:

Ein Geflüchteter — nennen wir ihn M. — sucht in Deutschland um Asyl an. Dabei stellt sich heraus, dass eigentlich ein anderer europäischer Staat für ihn zuständig wäre. Denn nach der Flucht aus dem Heimatland hat M. erstmals in Italien europäischen Boden betreten und sich dann, ohne dass die dortigen Behörden M. registriert haben, bis nach Deutschland durchgeschlagen. Was passiert nun?

1. Schritt: Wer ist zuständig?

Bei jeder Asyl-Antragsstellung führt das BAMF eine sogenannte Dublin-Anhörung durch. Hierbei wird M. über die Verordnung aufgeklärt, und was sie konkret für ihn bedeutet.

Gleichzeitig wird nach Hinweisen gesucht, die auf die Anwendung der Dublin-Verordnung schließen lassen. Und zwar nach:

  • Unterlagen, die M. bei sich trägt — etwa Fahrkarten, den Pass sowie Bus- oder Zugtickets.
  • Angaben, die M. während der Anhörung zu Protokoll gibt.
  • Treffern in der EURODAC-Datenbank, in der Asylbewerber*innen europaweit erfasst werden.
  • Treffern in der VIS-Datenbank; sie enthält Daten zu Erteilung von Visa im Schengen-Raum. Denn Asylwerber*innen könnten ja auch mittels eines Visums nach Europa gelangen.

2. Schritt: Das BAMF prüft

Nun wird das eigentliche Dublin-Verfahren eingeleitet. Dabei überprüft das BAMF die Zuständigkeit für M. anhand der Verordnung.

Doch selbst wenn Italien in diesem Fall zuständig ist, sind — laut Artikel 8 bis 15 der Verordnung — mögliche Ausnahmen zu beachten. Und zwar unter anderem für:

  • Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (UMF)
  • Menschen mit Familienangehörigen, denen internationaler Schutz zugesprochen wurde sowie
  • Menschen mit Familienangehörigen, die internationalen Schutz beantragt haben

Und: die Rechtsprechung ändert sich im Lauf der Zeit und spiegelt aktuelle gesellschaftliche Entwicklungen wider. Das BAMF muss in seiner Entscheidungsfindung daher aktuelle Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) berücksichtigen.

Syrische Flüchtlingsfamilie 2015 in einem Lager in Passau. Foto: Shutterstock

So hat zum Beispiel der EGMR festgestellt, dass Familien mit minderjährigen Kindern nur dann nach Italien rücküberstellt werden können, wenn zuvor eine Garantieerklärung des Landes für eine angemessene Unterbringung vorliegt.

Von entscheidender Bedeutung ist auch die Rechtsprechung des EuGH und des EGMR in Bezug auf sogenannte systemische Mängel in den Zielstaaten.

Das hat beispielsweise zwischen 2011 und 2017 zu einem Abschiebestopp Deutschlands nach Griechenland geführt.

Und: darüber wie solche Mängel konkret definiert und zu bewerten sind, gehen die Rechtsmeinungen durchaus auseinander. Was zur Folge hat, dass Abschiebungen nach Italien, aber auch nach Ungarn und Bulgarien immer wieder umstritten sind.

Und zuletzt kann auch das Selbsteintrittsrecht Deutschlands greifen. Das heißt: die eigentliche Zuständigkeit eines anderen Landes kann ignoriert und Deutschland selbst als zuständig erklärt werden.

Dies war beispielsweise nach 2015 der Fall, als Abschiebungen aus Deutschland nach Malta wegen der prekären Unterbringungslage dort zeitweise ausgesetzt wurden, und zwar für besonders vulnerable Gruppen (Kranke, Traumatisierte, Schwangere, Alleinerziehende oder Familien mit Kindern). Ein Zwang zum Selbsteintritt existiert allerdings nicht. Geflüchtete sind also stets davon abhängig wie die Situation in den jeweiligen Zielländern eingeschätzt wird.

3. Schritt: das Übernahmeersuchen

In unserem fiktiven Fall ist klar: das Schiff mit M. an Bord ist in Italien angekommen. Stellt das BAMF also zweifelsfrei dessen Zuständigkeit fest, muss es innerhalb eines bestimmten Zeitraums ein Übernahmeersuchen stellen. Darüber werden die Betroffenen und die für sie zuständigen Ausländerbehörden informiert. M.s Asylantrag wird als unzulässig abgelehnt.

Wann genau das Ersuchen gestellt wird, hängt von zwei Faktoren ab. Gab es einen EURODAC-Treffer, muss es binnen zwei Monaten nach M.s Asylgesuch in Deutschland geschehen. Wenn nicht (wenn also die Zuständigkeit eines anderen Staates über andere Indizien festgestellt wurde) hat Deutschland drei Monate Zeit. Verstreicht diese Frist ungenutzt, geschieht in beiden Fällen dasselbe: die Zuständigkeit für das Asylverfahren liegt nun bei Deutschland.

4. Schritt: der Zielstaat stimmt zu

Auf das Übernahmeersuchen erfolgt in der Regel die Zustimmung des Zielstaats, und zwar ebenfalls innerhalb einer definierten Frist. Prinzipiell sind das zwei Monate nach Erhalt des Ansuchens. Antwortet der angefragte Staat — in unserem Fall Italien — aber nicht, wird seine Zustimmung „fingiert“. Das heißt die deutschen Behörden gehen dann von einer „fiktiven zustimmenden Antwort“ aus. Tatsächlich ist es so: manche Staaten verweigern jede Antwort auf sie betreffende Übernahmeersuchen. Was aber ihre Zuständigkeit nicht aufhebt. Mit der fingierten Zustimmung soll also verhindert werden, dass sich Staaten ihrer Verantwortung für Asylverfahren einfach entziehen.

5. Schritt: die Überstellung

Ab dem Zeitpunkt der Zustimmung, oder der Zustimmungsfiktion, muss M. binnen sechs Monaten nach Italien überstellt werden. Verstreicht diese Frist, ohne dass es dazu kommt, ist Deutschland wiederum automatisch für ihn zuständig.

Ausnahme: Sind Asylsuchende in diesem Zeitraum in Straf- oder Untersuchungshaft, verlängert sich die Frist für die Überstellung in der Regel auf 12 Monate. Auch 18 Monate sind möglich. Dann nämlich, wenn eine Person als „flüchtig“ eingestuft wird, wenn sie also versuchen sollte, sich der Überstellung aktiv zu entziehen.

Wann jemand als flüchtig gilt wird von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich beurteilt. In einem Fall genügt es, beim ersten Abschiebungsversuch nicht an der gemeldeten Adresse angetroffen zu werden. In anderen kann sich die Abwesenheit auf eine ganze Woche erstrecken. So oder so, kurzfristig konnten Betroffene zwar ihrer drohenden Abschiebung zuvorkommen. Allerdings leben sie nun deutlich länger in der Ungewissheit weiterer Abschiebungsversuche. Die Frist-Verlängerung soll daher sanktionierend wirken und Asylsuchende davon abhalten, ihre rechtlich gültige Abschiebung bewusst zu unterlaufen.

Die Überstellung wird schließlich durch die Polizei durchgeführt. Die Beamt*innen holen Asylsuchende aus ihrer Unterkunft ab, wenn sie davon ausgehen können, sie dort auch anzutreffen. Meist also in den frühen Morgenstunden zwischen fünf und sechs Uhr.

Geflüchtete im griechischen Lager Moria. Foto: Shutterstock

Dublin — ein System mit Fehlern.

Die entscheidende Schwachstelle der Dublin III-Verordnung ist sie selbst. Ihr zufolge ist jener europäische Staat für das Asylverfahren zuständig, der von den Geflüchteten zuerst betreten wird. Die gängigsten Fluchtrouten führen nun mal über das Mittelmeer — momentan vor allem Richtung Spanien — und mit Abstrichen nach wie vor über die Balkanroute. Damit kommt es zwangsläufig zu einer Überlastung jener Staaten, zu denen diese Routen führen. Das sind vor allem Italien, Griechenland, Bulgarien, Ungarn und, aktuell, auch Spanien.

Die humanitäre Lage geflüchteter Menschen in diesen Staaten ist oft verheerend. Der Umgang der Regierungen mit Schutzsuchenden unterläuft meist krass die vermeintlich offene Rechtsstaatlichkeit Europas. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass sich genau diese Länder auch von der europäischen Gemeinschaft verraten fühlen. Die berechtigte Kritik an ihnen hätte deshalb längst schon europaweit zu einer gerechteren Verteilungsstrategie führen sollen. Doch tatsächlich erwies Europa sich bislang in dieser Frage als zerstritten und weit entfernt von gemeinschaftlichen Lösungen — auf Kosten derer, die schutzsuchend an den Küsten des Kontinents stranden.

Ein zweites Problem entsteht durch das erste: die Überlastung eines Landes durch Ankünfte in größerer Zahl resultiert in den erwähnten systemischen Mängeln. Zum Beispiel was die Bereitstellung passender Unterkünfte und ihre Verwaltung durch die Behörden angeht. Oder die oft unzumutbar lange Verfahrensdauer von Asylansuchen. Die organisatorischen und hygienischen Zustände etwa in griechischen Flüchtlingslagern gelten als katastrophal Europäische Asylverfahrens- und Aufnahmerichtlinien legen zwar einheitliche Mindeststandards fest, aber in der Realität gibt es, siehe Griechenland, dafür keinerlei Garantie.

19 Jahre nach der ursprünglichen Übereinkunft verschärft die Dublin-Verordnung daher das Problem, zu dessen Lösung sie verabschiedet wurde.

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